2. LE CAMERE E IL RUOLO DEL PERSONALE ALLA LUCE DELLA RIFORMA
Le profonde modificazioni in corso nel sistema delle relazioni internazionali, gli accordi di Maastricht con l'eliminazione delle barriere e la crescente interconnessione di mercati distinti, i profondi cambiamenti fra le aree economiche, i mutamenti delle regole in base alle quali funziona il nostro sistema economico e l'alterazione dei vecchi equilibri politici, incentiva la domanda di cambiamento delle strutture, private ma soprattutto pubbliche, stimola la ricerca di nuovi assetti istituzionali capaci di dare risposte adeguate e di essere all'altezza della situazione che va determinandosi.
Questa domanda investe in primo luogo la Pubblica Amministrazione, che spesso si presenta come agglomerato confuso di attività senza una logica predefinita, alcune delle quali sane, troppe condotte per ragioni storiche in condizioni di forte inefficienza, ma comunque quasi mai comprese a fondo e condivise completamente dai destinatari finali.
Nel corso di un periodo di tempo relativamente breve si è creato un ambiente di riferimento che ha intensificato il proprio dinamismo, incrementando fortemente la propria domanda di una Pubblica Amministrazione rinnovata, ispirata ai principi dell'efficienza e dell'efficacia che si fonda sul consenso, dove il cambiamento nell'amministrazione della cosa pubblica viene avvertito come fattore altamente strategico e di competitività, anche e soprattutto nel confronto con gli altri sistemi Paese.
Questo bisogno di nuova statualità chiama un passaggio dal primato della norma al primato del risultato, lascia intravedere la necessità di un superamento della cultura dello Stato nazionale intrisa di formalismo e di appiattimento sulle procedure, a volte fini a se stesse. La domanda dell'utenza subisce una evoluzione, pone sempre maggiore enfasi nella richiesta di certezza del servizio anche a scapito della certezza di norme procedurali, che solo apparentemente corrisponde alla certezza del diritto.
È in questo contesto che si inserisce la legge di riordino delle Camere di Commercio che, da un lato accentua la posizione istituzionale delle Camere, dall'altro indica filoni di attività nuovi o diversamente qualificati, primo fra tutti il Registro delle imprese che costituisce il riconoscimento implicito dei risultati ottenuti in questi anni, e apre il campo a una sfida di grandissima portata.
È avendo presenti queste coordinate che deve essere letta la legge di riordino delle Camere di Commercio che recepisce la tendenza strutturale di fondo sostituendo in gran parte al modello di sistema sostanzialmente accentrato (rapporto Camera-Ministero) un modello di reale decentramento, pur nel rispetto del forte collegamento tra le Camere delle diverse Province, che possa favorire ancora di più la diversità delle soluzioni di gestione in risposta alle diverse esigenze che si riscontrano con riferimento alle economie locali: il nuovo interlocutore forte è la Regione.
La Legge 580/93 arriva, fortemente voluta, dopo anni di attesa e si innesta in un processo di autoriforma già avviato da tempo e che consente agli Enti camerali di godere di un vantaggio temporale, in termini di consapevolezza del nuovo ruolo e di preparazione ai nuovi compiti rispetto alle altre istituzioni soggette analogamente a processi di riforma.
Le Camere di Commercio assumono la duplice natura di entità "politico-istituzionale" e di entità a carattere "tecnico, organizzativo ed economico". Con queste attribuzioni le Camere sono chiamate a utilizzare principi, criteri e metodi della razionalità economica e organizzativa avvalendosi, nel perseguimento dei propri obiettivi e per la realizzazione di fini istituzionali, sempre più di strumenti anche di tipo privatistico, massimizzando in tal modo l'utilità dell'attività, in termini di servizi, a vantaggio della comunità economica.
Il fatto di essere un Ente pubblico, la cui legittimazione viene confermata e ampliata e il cui ruolo di promozione del sistema economico viene ribadito con forza, impone l'utilizzo di strumenti organizzativi adeguati, pone i presupposti per un ripensamento della stessa struttura organizzativa affinché¿ possa essere più funzionale agli obiettivi, induce a sviluppare processi di razionalizzazione dei servizi tradizionali anche a favore dei nuovi compiti assumendo un ruolo propulsivo nel processo di trasformazione della Pubblica Amministrazione che dovrà necessariamente seguire.
A questo riguardo va peraltro osservato che la legge di riforma non interviene disciplinando direttamente l'organizzazione delle Camere di Commercio e non introduce novità per quanto riguarda il personale impiegato, si limita correttamente a individuare i principi e i criteri che riguardano il cosa fare rinviando a regolamenti e ad altre leggi preesistenti o successive per la definizione del come fare. Essa inserisce comunque le Camere nel più generale processo di riforma del pubblico impiego e deve essere letta in stretto collegamento con le norme contenute nella Legge 23 ottobre 1992, n. 421, e nel Dl 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni, alle quali peraltro esplicitamente rinvia, che intervengono sulla struttura del pubblico impiego modificandone contenuti, garanzie e principi di fondo.
In particolare le norme citate vanno nella direzione di una netta distinzione fra le competenze di indirizzo politico e quelle di gestione, attribuendo una specifica responsabilità sui risultati, che si estende alla disponibilità di parti del bilancio e autonomia decisionale alla dirigenza. Questa associazione in capo alla dirigenza del processo di allocazione delle risorse (pur nei limiti intrinseci agli obiettivi definiti dall'organo di indirizzo politico) e dell'utilizzazione delle stesse è un primo fattore di forte responsabilizzazione.
I cambiamenti introdotti dal Decreto 29/93, che precede la legge di riordino delle Camere, per quanto contraddittori in alcune parti, sono funzionali al cambiamento nella natura delle Camere di Commercio, che per soddisfare a pieno la loro missione oggi formalizzata di istituzioni delle imprese per le imprese, con un ruolo di servizio analogo a quello degli Enti locali nei confronti dei cittadini, e possibilmente non con gli stessi limiti, non può prescindere da un cambiamento radicale nella propria burocrazia che ha il suo punto di partenza nella stessa struttura organizzativa che essa stessa si sceglie.
Nell'intervenire sulla macrostruttura occorre tener presente che, concordemente a quanto sostenuto dalla teoria sistemica, pur non esistendo una risposta organizzativa migliore delle altre in termini assoluti, esiste una risposta che in determinate condizioni si pone come maggiormente funzionale al perseguimento dei fini definiti dalla funzione politica.
È indubbio che le Camere di Commercio - e questo vale in termini generali per tutte le Camere ma in particolare per la Camera di Commercio di Milano la quale in considerazione delle proprie dimensioni rappresenta una realtà singolare che richiede forse una maggiore attenzione nella progettazione - debbano sottoporre a verifica le scelte di articolazione strutturale fin qui fatte.
Infatti, le strutture gerarchico-funzionali tradizionalmente adottate, in quanto animate da funzionari specializzati, presentano un forte carattere distintivo di stabilità e ben rispondono a situazioni ambientali caratterizzate da limitato dinamismo e scarsa turbolenza, condizioni che non sono più in questa fase dove predominano i caratteri di incertezza e imprevedibilità. La formula organizzativa che consentirà alle istituzioni delle adeguate performance in un ambiente denso di eventi non codificabili e non programmabili a priori, dove le attribuzioni di compiti nuovi a forte valenza tecnico-organizzativa si susseguono a brevissima distanza, è l'adozione di strutture flessibili nelle soluzioni formali che non prescinda dai criteri e dai metodi di gestione più tradizionali, ma riesca ad adattarli costantemente alle nuove esigenze.
Il personale: la risorsa chiave
Con riferimento alle risorse umane che rappresentano la vera risorsa strategica, la situazione contingente impone senza dubbio il conseguimento e il mantenimento di sempre maggiori livelli di professionalità e una ulteriore accentuazione del grado di versatilità, di eclettismo che tradizionalmente il personale camerale ha dimostrato di avere.
Un adeguamento organizzativo, per quanto indovinato, non è infatti di per sé¿ sufficiente se non si crea sullo sfondo una deontologia comune. In altre parole, occorre che tutto il personale senta un reale riconoscimento nella missione dell'istituzione. Infatti, solo facendo scattare una compartecipazione alle finalità istituzionali sarà possibile mettere in moto la vera energia specifica della risorsa umana, che la fa vincente, ciò la sua capacità creativa e innovativa.
Questa identificazione deve scaturire innanzitutto all'interno del gruppo dirigente, e più in generale direttivo, che deve essere in grado di esprimere una cultura adeguata alle nuove sfide. Il processo di cambiamento concentra infatti l'attenzione di tutti sul management, che diventa il soggetto del cambiamento.
Da una lettura del Dl n. 29/93 questo appare con tutta evidenza, laddove il dirigente camerale trova ridefinito il proprio ruolo: da funzionario con compiti vicari e di coordinamento e con limitata autonomia, egli diventa manager che gestisce, dispone di un budget, è responsabile delle risorse sia tecniche che umane affidategli e risponde dei risultati finali. Anche gli altri funzionari sono fortemente coinvolti nel processo, concorrendo tutti, a seconda del grado di responsabilità, alla formazione e definizione dell'iter decisionale: questo corrisponde a un rigoroso processo logico ma anche a una indicazione esplicita dello stesso decreto.
A questo proposito, un aspetto che risulta in controtendenza e che costituisce un grosso limite del decreto citato è il ruolo forte, pressoché¿ assoluto, che viene riconfermato al rango formale, cosa che riduce significativamente la possibilità di gestione flessibile delle risorse.
L'aver ripiegato sulla logica della valorizzazione del rango anziché¿ del ruolo ha risposto probabilmente alla necessità di esorcizzare il mostro dell'abuso legato al favoritismo; è un fatto perché la ricerca della flessibilità dei sistemi deve ancor oggi farsi strada attraverso le sclerosi e le ingessature delle carriere.
Alla dirigenza camerale spetta il compito di coinvolgere il personale, creando uno spirito di squadra, agevolando la comprensione da parte di tutti del fenomeno di grande portata che stiamo vivendo e favorendo il crescere di una cultura di responsabilità per i risultati a tutti i livelli; infatti, non sarà più sufficiente una semplice esecuzione meccanica, per quanto buona, di compiti secondo schemi predefiniti.
Si rende necessario un forte investimento in momenti di formazione e riqualificazione finalizzati a diffondere la cultura della nuova statualità e volti a favorire il sorgere di nuove professionalità adeguate, in grado di rispondere ai nuovi compiti.
Con il Registro delle imprese, il personale è chiamato a operare in un contesto di cui il valore aggiunto rispetto al Registro delle ditte forse è non trascendentale, ma in cui cambia totalmente la natura della responsabilità connessa alla gestione della pubblicità legale rispetto alla pubblicità notizia.
I nuovi compiti di regolazione del mercato e gli accresciuti compiti di magistratura commerciale impongono adeguate riconversioni e probabilmente immissioni di nuovi profili professionali.
Anche in materia di ambiente, rispetto alla quale le Camere con leggi parallele alla 580/93, sono state deputate a essere di fatto gli Enti preposti alla materia dell'ecologia in campo economico (albo degli smaltitori, 740 verde, borsa delle materie seconde), saranno necessarie professionalità specifiche e di alto livello.
Senza dubbio è imprescindibile un innalzamento del livello qualitativo del personale delle Camere di Commercio; nel contempo peraltro le innumerevoli sfide che la Legge 580/93 assegna alle Camere rendono non più accettabile nel lungo periodo l'attuale sistema di contigentamento delle risorse umane.
Comincia infatti a divenire ingestibile una situazione caratterizzata da scoperture medie di organico pari al 30%, calcolate con riferimento a previsioni potenziali del fabbisogno di personale necessario al funzionamento delle Camere (piante organiche) definite prima dell'attribuzione dei nuovi compiti.
Diventa perciò urgente - oltre a un intervento in sede di ridefinizione contrattuale teso alla creazione di nuovi profili professionali che meglio si adattino alle nuove esigenze - affrontare il problema del personale anche sotto il profilo quantitativo, in modo da consentire alle Camere di Commercio un potenziamento del personale, anche a livello dirigenziale, affinché tutte le nuove attribuzioni assegnate sulla carta possano trovare una fattiva e concreta realizzazione.
A tal fine dunque è necessario che i vertici delle diverse strutture camerali si accordino in modo da porre nelle sedi competenti il problema della cosiddetta copertura amministrativa intervenendo in modo che le previsioni generali e astratte contenute nelle disposizioni di legge sul blocco delle assunzioni siano coerenti con la situazione concreta in cui si trovano oggi le Camere di Commercio e quindi effettivamente applicabili senza danni.
Infatti, anche considerando la nuova natura di Enti autonomi delle Camere, non è pensabile che si protragga oltre la logica dell'estensione di disposizioni sia di legge che di contrattazione collettiva costruite su realtà che, apparentemente simili, si discostano invece fortemente dalle Camere di Commercio.
In seguito all'entrata in vigore della Legge 580/93 le Camere possono darsi uno statuto, hanno autonomia finanziaria: costituisce probabilmente un obiettivo alla lunga ineludibile che si giunga a una contrattazione peculiare per le Camere di Commercio attualmente inserite nel comparto Enti locali.
La questione del "reclutamento di nuovo personale" potrà ragionevolmente trovare le auspicate soluzioni solo nel lungo periodo, mentre dovranno essere studiate soluzioni alternative per far fronte alla situazione contingente.
Per quanto riguarda Milano, occuperà un posto centrale nella politica organizzativa dell'Ente camerale una operazione di "riallocazione delle risorse umane" attualmente in organico, che comporterà una ridefinizione delle mansioni che tenda a eliminare o a ridurre i compiti più facilmente standardizzabili prevedendo che gli stessi risultati vengano assicurati con il ricorso a procedure completamente informatizzate.
A titolo esemplificativo può essere citata l'implementazione del lettore ottico per l'acquisizione dei dati relativi alle denunce presentate dalle imprese al Registro delle ditte, che consenta la riduzione dell'attività di data-entry (che potrebbe avvenire successivamente in automatico) e una notevole riduzione dell'attività di movimentazione pratiche, che venga sostituita dalla consultazione a video.
In questo e in altri modi consimili sarà possibile recuperare risorse da riqualificare e dedicare ad attività più ricche di elaborazione e interpretazione.
La sfida è grande e il compito arduo ma non impossibile con un personale che ha in sé la cultura del cambiamento e che ha partecipato al processo di auto-riforma contribuendo a rendere possibile, con il suo impegno e la sua disponibilità, la successiva formalizzazione nella Legge 580/93.
Scritto in collaborazione con Rosangela Morana, pubblicato su Impresa & Stato, n.25, marzo 1994, p.62
economia-milanese-e-i-Bric.pdf