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di Maurizio Bolognini
Coordinatore della Consultazione Delphi sulle politiche infrastrutturali per Milano produttiva

La "Consultazione Delphi sulle politiche infrastrutturali per Milano produttiva", promossa dalla Camera di Commercio, consente da alcuni anni di raccogliere e mettere a confronto - su queste politiche e sulla loro rilevanza per la competitività delle imprese milanesi - i giudizi espressi da un panel di autorevoli rappresentanti del mondo produttivo, che comprende tra gli altri i presidenti delle maggiori associazioni di categoria1. Le fasi più recenti di questa consultazione, nel corso del 2002, hanno riguardato, oltre al consueto monitoraggio delle valutazioni dei principali settori di intervento (situazione attuale e prospettive future), un approfondimento delle politiche per la mobilità urbana ed extraurbana. In questo articolo presentiamo sinteticamente i risultati riguardanti sia il confronto tra i principali settori delle politiche infrastrutturali sia gli interventi per la mobilità. Riprenderemo, in un prossimo numero di questa rivista questi risultati in modo più analitico, mettendo a fuoco le principali posizioni emerse all'interno del panel.

Il sistema infrastrutturale milanese: valutazioni, aspettative, priorità

Come nelle precedenti rilevazioni2, le fasi più recenti della Consultazione Delphi hanno preso in esame il sistema infrastrutturale milanese con riferimento a 11 settori generali (quelli elencati nella Tavola 1  e indicati dallo stesso panel nelle fasi precedenti: aeroporti, sistema fieristico, telecomunicazioni ecc.), a loro volta articolati in problemi/settori più specifici (come ad esempio quelli indicati nella stessa tavola con riferimento alle politiche per la mobilità urbana: "Ampliamento delle rete metropolitana", "Controllo della domanda" ecc.). Il panel è stato invitato ad esprimere un giudizio di "miglioramento" o "peggioramento", rispetto all'anno precedente, delle condizioni e delle prospettive di ciascun settore, e ad attribuirvi un diverso grado di priorità nell'agenda politica. I risultati riguardanti la situazione attuale e le prospettive future sono riassunti nella Tavola 1, dove gli 11 settori sono stati ordinati secondo i punteggi medi delle valutazioni espresse dal panel, compresi tra -1 (forte peggioramento) e +1 (forte miglioramento). In sintesi possiamo osservare che:
a) due soli settori, Telecomunicazioni e Sistema fieristico, vengono percepiti in consistente miglioramento. In particolare, il giudizio positivo sul settore delle telecomunicazioni, che si conferma al vertice della graduatoria per il secondo anno, viene attribuito dal panel in uguale misura ai progressi del cablaggio in fibra ottica (+0,34) e alla diffusione dei nuovi servizi multimediali (+0,32). Il giudizio sul sistema fieristico è invece cresciuto sensibilmente rispetto all'anno precedente, risultato legato alla valutazione positiva sia del nuovo assetto gestionale (+0,16) sia delle attività riguardanti la realizzazione del polo espositivo esterno (+0,25), di cui è stato recentemente confermato l'obiettivo di completamento (padiglioni e collegamenti stradali e ferroviari) entro i primi mesi del 2005;
b) a tre settori viene attribuito un miglioramento contenuto: le Risorse per produzione, il Sistema aeroportuale, le Borse; e a due settori un lieve peggioramento: le Attrezzature congressuali e le Risorse idriche;
c) una netta percezione di peggioramento si registra per i rimanenti quattro settori: la Mobilità urbana ed extraurbana, l'Ambiente e la Qualità urbana (quest'ultima definita in termini di "Vivibilità", "Sicurezza" e "Clima internazionale").  Come abbiamo ricordato, queste valutazioni saranno oggetto di un'analisi più specifica nel prossimo numero della rivista. È tuttavia utile osservare che i risultati registrati nel 2002 ricalcano, per questi quattro settori fortemente interdipendenti, i risultati dell'anno precedente, ma le posizioni sono scambiate e in questo caso il giudizio è meno negativo sulla Mobilità che sull'Ambiente (pur penalizzato proprio dalle valutazioni sulla qualità dell'aria, legate alle condizioni del traffico: -0,37) e sulla Qualità urbana (più in particolare sulla "Vivibilità": -0,30), che evidentemente sono ormai percepiti come una vera emergenza. Un altro aspetto significativo si delinea dal confronto tra le valutazioni espresse sulla Mobilità urbana ed extraurbana (v. Figura 1 e figura 2: in entrambi i casi il giudizio sullo stato attuale è negativo (solo 1 panelist su 10 pensa che le cose siano "leggermente migliorate" nel corso dell'anno precedente). Ma se si considerano le "prospettive", i partecipanti che attribuiscono una possibilità di miglioramento a breve sono tre volte più numerosi nel caso della Mobilità urbana (3 su 10). È una valutazione che non può non far riflettere anche sull'adeguatezza delle attuali articolazioni territoriali del governo locale, che si traducono in maggiori difficoltà nell'affrontare i problemi a livello di area metropolitana.  (Tav. 2)

Politiche per la mobilità: indici di desiderabilità e di fattibilità

Muovendo da questo schema generale, è interessante considerare come sono state valutate le principali politiche di intervento riguardanti i problemi del traffico e la mobilità. Nella Tavola 3 sono elencati 23 diversi interventi sottoposti al panel (alcuni formulati dagli stessi partecipanti), ordinati secondo le valutazioni di desiderabilità. Il lettore può esaminare facilmente il grado di desiderabilità e di fattibilità attribuito a ciascun intervento, confrontandone i diversi punteggi, che sono compresi anche in questo caso tra -1 (interventi "molto indesiderabili" o, sulla scala di fattibilità, "sicuramente non fattibili") e +1 ("molto desiderabili", o "sicuramente fattibili"). Consideriamo innanzitutto quali interventi si situano alle due estremità dell'elenco, cioè quali sono rispettivamente i più desiderabili e i più indesiderabili.
a) Tra i primi troviamo (con il consenso di almeno 3 partecipanti su 4) tutti i provvedimenti riguardanti la dotazione infrastrutturale e l'accelerazione dei progetti in corso:
- la centralizzazione delle decisioni sulle grandi infrastrutture (item 17): com'è noto, alcune infrastrutture strategiche (come la Pedemontana o l'interporto di Segrate) sono bloccate da anni dal parere contrario delle amministrazioni locali; il panel esprime l'esigenza che le infrastrutture di rilevanza nazionale o regionale possano essere realizzate, dopo l'attenta ricerca di un accordo, anche senza l'approvazione dei comuni interessati;
- la realizzazione (item 14) di una grande tangenziale esterna (Malpensa-Magenta-Binasco-Melegnano-Melzo-Monza), che allontanerebbe da Milano il traffico di attraversamento, esponendo tuttavia la città al rischio di un'estensione dell'urbanizzazione verso sud;
- la realizzazione di un sistema sotterraneo di attraversamento della città (item 22), ad esempio una galleria che percorra tutti i Bastioni, che a fronte di costi e tempi di realizzazione considerevoli, consentirebbe un più efficiente smaltimento del traffico senza attirare nuovi flussi nel centro. E in posizioni più avanzate nella graduatoria (ma ancora caratterizzate da un forte consenso, grosso modo 2 favorevoli su 3):
- la realizzazione di una seconda "stazione centrale" (item 13), costruendo il secondo Passante ferroviario (Bovisa-Pagano-P.ta Genova) e sdoppiando il ruolo dell'attuale Stazione centrale con il rafforzamento della stazione di Porta Romana (che potrebbe diventare stazione di testa per la linea Milano Roma);
- un provvedimento molto delicato, il conferimento al sindaco di poteri speciali anche in materia di sottosuolo e vincoli archeologici (item 16), che potrebbe accelerare la realizzazione delle opere nel sottosuolo (metropolitana, parcheggi sotterranei, tunnel).
b) Sempre nelle prime posizioni, con un largo consenso, si trovano alcuni provvedimenti riguardanti il controllo della domanda e l'introduzione di sanzioni più rigorose:
- misure più efficaci contro la sosta irregolare (item 6, che è al primo posto della graduatoria), facendo l'uso di telecamere, impedimenti fisici al parcheggio sui marciapiedi, strumenti di rilevazione automatica delle infrazioni in dotazione agli ausiliari del traffico;
- riduzione delle irregolarità nel trasporto merci su gomma (item 15), obbligando le imprese di autotrasporto ad applicare con maggiore rigore le regole del codice stradale (limiti di velocità e di carico, turni di riposo per gli autisti), anche come condizione per rendere il trasporto su gomma meno competitivo rispetto a quello su ferro, sebbene questo possa significare per le imprese un aumento dei costi di trasporto.
c) All'estremo opposto della graduatoria, nella parte inferiore della Tavola 3, si trovano - massimamente indesiderati - tutti i provvedimenti riguardanti il road pricing, vale a dire l'introduzione di un sistema di pagamento per gli autoveicoli che entrano in città, con possibilità di "abbonamento" per i residenti. Le soluzioni sottoposte al panel comprendono tre delimitazioni e quattro tariffe, ipotizzando che il pagamento, effettuato per ogni transito in entrata attraverso strumenti automatici (telepass) o schede magnetiche, possa riguardare alternativamente: l'area delimitata dalla circonvallazione interna (Mura spagnole) con tariffa di ¤2 (item 21) oppure ¤10 (item 3); l'area delimitata dalla circonvallazione esterna (linea filoviaria 90/91), con tariffa di ¤5 (item 2); il confine comunale, con tariffa di ¤1 (item 1). Si può osservare che le valutazioni, decisamente contrarie a questi provvedimenti, non sono indifferenti alla dimensione dell'area interessata: in particolare l'ipotesi di un pedaggio, sia pure con tariffa molto bassa, dal confine comunale trova tutti contrari. È anche interessante notare che le valutazioni di fattibilità, sia nella parte superiore della graduatoria che in quella inferiore, vanno nella stessa direzione delle valutazioni di desiderabilità, segno questo che gli ostacoli alla realizzazione sono considerati in questo caso più di natura politica che tecnica, e quindi sono fortemente correlati al grado di consenso attribuito ai diversi provvedimenti.
d) Proseguendo nella lettura della graduatoria presentata nella Tavola 3, troviamo nell'area intermedia (approvate da 6-7 partecipanti su 10) alcune misure destinate a favorire l'uso dei mezzi pubblici:
- l'introduzione anche in aziende di dimensione media, della figura del Mobility Manager (item 9), che dovrebbe affrontare i problemi del trasporto dei dipendenti, promuovendo servizi collettivi (agevolazioni per il trasporto pubblico, navette tra la sede delle aziende e le stazioni dei mezzi pubblici), incentivando l'uso di auto condivise (car sharing), ricercando soluzioni consortili ecc. In questo caso va segnalato che il grado di fattibilità attribuito dal panel alla proposta è molto incerto (1 su 5 non prende posizione) e molto controverso (gli altri si dividono su versanti opposti), e che inoltre si tratta di una valutazione cui gli stessi partecipanti attribuiscono un basso grado di affidabilità, evidenziando che c'è ancora spazio per una forte iniziativa di informazione e promozione da parte dell'amministrazione pubblica;
- un aumento delle corsie preferenziali (item 10), che renderebbe più efficiente il trasporto pubblico urbano su gomma, pur riducendo le corsie a disposizione del traffico privato;
- l'introduzione di un regime di concorrenza nel trasporto pubblico locale (item 12), superando l'attuale monopolio del servizio pubblico (Atm), mettendo in gara più gestori, eventualmente anche su singole porzioni dell'intera rete, sebbene questo possa creare problemi di integrazione del servizio tra le diverse aree;
- e in questa stessa prospettiva, come condizione per una razionalizzazione del servizio, l'introduzione di un biglietto unico per il trasporto pubblico regionale (treno, Atm, autobus extraurbani), con tariffa a percorso (item 11) in sostituzione dell'attuale tariffa fissa oraria.
e) Vale la pena di osservare, infine, che gli aspetti più controversi, sui quali si registrano divisioni evidenti all'interno del panel, riguardano la regolazione della domanda di mobilità, lo spostamento degli orari di alcune attività, o provvedimenti destinati a ridurre la congestione per far fronte a emergenze ambientali, come la circolazione a targhe alterne. Seguendo l'ordine nel prospetto 3 troviamo, in una sequenza caratterizzata da un consenso decrescente (da 3 a 5 contrari su 10):
- i blocchi temporanei del traffico (item 19), dovuti al fatto che la Regione Lombardia, a differenza di altre regioni italiane, ha adottato una legge che recepisce già i più impegnativi limiti di inquinamento fissati dall'Unione Europea;
- la distribuzione delle merci fuori dall'orario di apertura dei negozi (item 7), che è un provvedimento comune alle maggiori città europee, ma nell'area milanese deve confrontarsi con difficoltà legate alla presenza di numerosi esercizi commerciali di minore dimensione;
- la circolazione a targhe alterne (item 18) come possibile strumento da adottare anche per lunghi periodi, come soluzione per prevenire futuri provvedimenti di blocco totale del traffico;
- la sosta a pagamento entro la circonvallazione esterna (item 5), provvedimento valutato rispetto all'obiettivo di contenere il numero di pendolari che raggiungono in auto il centro di Milano;
- infine, l'apertura ritardata di scuole superiori e università (item 8), per ridurre la domanda di trasporto pubblico nelle ora di punta.
Si potrebbe pensare che ci sia incompatibilità tra il dissenso (pur contenuto) sull'insieme di questi provvedimenti orientati, ancorché in condizioni di "emergenza", a salvaguardare l'ambiente e la qualità urbana, e l'allarme espresso dalle valutazioni negative riguardanti proprio questi aspetti (Tavola 1), tale da farli considerare prioritari nella stessa agenda politica (Tavola 2). Ma non c'è contrasto tra questi atteggiamenti. Da una parte la percezione negativa del panel sulla mobilità, sull'ambiente e sulla qualità urbana trova conferma anche in recenti analisi basate su indicatori oggettivi: in una ricerca commissionata dalla Camera di Commercio, Milano viene situata, nel confronto con altre 11 città europee di rango comparabile, soltanto al 9° posto, penalizzata proprio dai problemi del traffico e dell'ambiente3; in una ricerca pubblicata lo scorso anno dall'Economist, in una classifica delle 130 maggiori città del mondo basata su un indice di "qualità" costruito tenendo conto dell'offerta di servizi, della sicurezza e dell'ambiente, Milano risulta al 54° posto, insieme con Budapest e Detroit. D'altra parte un certo dissenso nella valutazione di provvedimenti che limitano la mobilità sembra inevitabile, soprattutto se si tiene conto che questi colpiscono in modo differenziato gli interessi e i comportamenti delle diverse categorie. Ma ciò che emerge sullo sfondo del nostro monitoraggio è piuttosto la convinzione, diffusa nella business community, che l'attrattiva e la competitività economica della città si mantengano in primo luogo attraverso infrastrutture più adeguate e un miglioramento complessivo della qualità della vita.

Note

1. Il metodo Delphi è una tecnica di comunicazione di gruppo strutturata in più round, che utilizza serie di questionari collegati per rilevare e mettere a confronto le valutazioni espresse all'interno di un gruppo di consultazione (panel), consentendo a ciascuno dei partecipanti sia di rivedere le proprie valutazioni dopo aver conosciuto in forma aggregata e anonima quelle espresse dagli altri, sia di indicare nuovi problemi o proposte da sottoporre nel corso delle fasi successive. Attraverso questa tecnica, la "Consultazione Delphi sulle politiche infrastrutturali per Milano produttiva" rileva periodicamente le valutazioni espresse da un panel di rappresentanti del mondo produttivo milanese che comprende i responsabili delle associazioni imprenditoriali, delle organizzazioni sindacali e i membri del Consiglio camerale. Sul metodo Delphi e sulla sua applicazione alle politiche pubbliche, M. Bolognini, Democrazia elettronica, Carocci, Roma 2001.
2. Cfr. M. Bolognini, "La realtà espositiva milanese: attese e valutazioni", in Impresa & Stato, 57, 2001.