19. IL RUOLO DELLE CAMERE DI COMMERCIO EUROPEE NEL PROCESSI DI INTEGRAZIONE ECONOMICA E SOCIALE
Negli ultimi anni un generalizzato "vento di rinnovamento" ha investito i principali sistemi camerali europei, provocando profonde trasformazioni funzionali ed organizzative, confermate e sancite dalle riforme legislative che hanno interessato gli Enti camerali in Paesi come Francia, Grecia, Portogallo, Spagna, oltre naturalmente all'Italia. In tutti questi contesti, infatti, le Camere di Commercio si sono trovate ad avviare una fase di analisi e verifica interrogandosi sulla loro natura di istituzione e sul loro futuro per rispondere, da un lato, ad importanti sollecitazioni interne: la riforma del settore pubblico ed in particolare della Pubblica Amministrazione, l'evoluzione del ruolo della piccola media impresa e del concetto di rappresentanza degli interessi generali del sistema delle imprese, dall'altro, alle spinte provenienti dall'esterno - in primis il processo di integrazione europea sulla scia del macro fenomeno della globalizzazione. In estrema sintesi, per un verso cambia nell'Europa unita, anzi si sta "integrando", il concetto, il ruolo, la funzione ed il raggio di attività delle PMI e devono quindi necessariamente modificarsi le istituzioni di riferimento - gli Enti camerali - che, proprio in quanto diffusi in tutti i Paesi e le aree territoriali dell'Europa ed insediati sul territorio come espressione delle business communities locali, si vedono chiamati a ridefinire e riqualificare il proprio ruolo istituzionale di "promotore" dello sviluppo economico. Al tempo stesso, l'integrazione europea porta con sé concetti nuovi ed in parte "rivoluzionari" - come la formulazione del principio di sussidiarietà enunciata nel Trattato di Maastricht, l'applicazione delle politiche di decentramento amministrativo, la valorizzazione delle autonomie - i cui effetti si diffondono in tutti gli ordinamenti statali, obbligando a ripensare alle logiche che devono animare i rapporti tra pubblico e privato, ed inevitabilmente influenzano anche la riflessione in corso sulle "nuove" Camere. Il progredire e l'intrecciarsi di questi fenomeni, l'atteggiamento dei vari Governi verso le istituzioni camerali - spesso diverso nel concepire il ruolo e i servizi che possono svolgere le Camere a sostegno dello sviluppo economico - e soprattutto un processo di riforma e "maturazione" delle Camere stesse, hanno condotto gli Enti camerali europei non solo a trasformarsi e ad evolversi, assumendo nel panorama istituzionale di ogni singolo Paese la configurazione dell'Ente principale per la rappresentanza, la conoscenza, la promozione e il supporto del sistema delle piccole e medie imprese, ma a compiere questo percorso insieme. Si è in presenza di un sistema camerale europeo costituito da 1.300 Camere di 33 Paesi diversi, che rappresenta una realtà, il cui carattere fondamentale e rilevante appare evidente se si considera che non esiste a livello europeo - e forse mondiale - un altro sistema, fondato sulla stessa matrice di interesse economico e sociale, così esteso e rappresentativo e che - al di là delle peculiarità proprie delle Camere di ogni singolo Paese - si contraddistingue per la condivisione di obiettivi comuni, quali la rappresentanza degli interessi del sistema delle imprese; l'aumento e il miglioramento del "potenziale endogeno" dell'economia locale e l'impegno in filoni di attività analoghe; le funzioni amministrative ed economiche relative al sistema delle imprese, sia di competenza diretta sia su delega del potere centrale; i servizi e le iniziative realizzate in autonomia per il supporto e la promozione degli interessi delle imprese; le funzioni consultive (in particolare la formulazione di pareri e proposte alle Amministrazioni dello Stato e alle autorità locali su problematiche che interessano le imprese). Con queste basi, alla luce dei 14 milioni di imprese che rappresenta ed in virtù di un elemento unico quale è "la rete", che lo caratterizza e che costituisce un vantaggio insuperabile in termini di efficienza ed efficacia nel contesto sopra descritto, il sistema camerale europeo si candida a svolgere un ruolo forte nella costruzione dello sviluppo economico-sociale nell'Europa unita, sia agendo a livello locale attraverso le singole Camere di Commercio - nella duplice veste di istituzioni complete che operano autonomamente nel proprio contesto territoriale e al contempo di soggetti capaci di interagire, di confrontarsi, di unirsi e di collaborare per l'attuazione di politiche comuni - sia proponendosi nel ruolo di partner per le altre istituzioni europee, sviluppando e potenziando alleanze e partenariati su obiettivi specifici di portata europea ed internazionale. Si pensi a temi come il commercio elettronico, l'informazione ed il mercato del lavoro, la programmazione dei fondi strutturali, l'internazionalizzazione, le politiche urbane e di marketing territoriale, ai compiti di autorità di certificazione o ancora alla qualificazione del ruolo delle Camere di Commercio come reti della Nuova Amministrazione europea, con lo sviluppo del Registro europeo delle imprese. Sono tutti progetti che vedono attualmente le Camere di Commercio europee in prima fila, impegnate nell'attuazione di programmi comuni e la creazione di una rete di alleanze ed accordi con gli altri soggetti in gioco.
Le CCIAA italiane e la legge 580/93
In questo scenario si inseriscono le Camere di Commercio italiane, il cui processo di riforma - datato formalmente con la legge 580/93, ma che in realtà prende il via nel periodo della cosiddetta "autoriforma", caratterizzato da intuizioni sull'identità politica delle Camere e da innovazioni funzionali e organizzative che si riveleranno fondamentali nella costruzione "della Pubblica Amministrazione al servizio delle imprese" - tuttora in corso con l'attuazione delle leggi Bassanini, costituisce un caso emblematico un punto di riferimento per il sistema camerale europeo. Infatti, l'attuale configurazione delle Camere di Commercio nell'ordinamento statale italiano - dal ruolo, sancito dalla legge di riforma n.580/93, di Enti autonomi di diritto pubblico "che svolgono (¿) funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo nell'ambito delle economie locali" (art. 1, comma 1), alla formalizzazione dello status di "autonomie funzionali" (art. 1, comma 1 del D.L. n. 112/98) rappresenta nel panorama delle legislazioni camerali europee un modello moderno e innovativo di riorganizzazione amministrativa. E questo in virtù del processo di valorizzazione dell'autonomia che costituisce un dato fondamentale nell'analisi delle "nuove" Camere italiane: se la legge di riforma n. 580/93 ha riconosciuto la piena autonomia istituzionale, statutaria, organizzativa, finanziaria dell'istituzione camerale, in quanto espressione del ruolo fondamentale di vtutti i soggetti presenti nel contesto economico, gli interventi legislativi successivi - in particolare la L. 59/97 e il D.L. 112/98 - hanno provveduto ad innestare le Camere di Commercio nell'ordinamento istituzionale e amministrativo, raccordandole alle altre istituzioni "a base territoriale" (Regioni, Province e Comuni), con cui ora il confronto avviene tra pari, grazie all'attribuzione di una nuova "cittadinanza normativa" basata sul riconoscimento di "ente autonomo funzionale". Con la legge 580/93 le "nuove" Camere di Commercio assumono in modo formale la dignità di segmento di organizzazione statuale, più precisamente di Ente pubblico di riferimento per il sistema delle imprese, la cui missione è la cura e la rappresentanza degli interessi delle imprese nella loro complessità. Si conferma così una caratteristica storica degli Enti camerali italiani, la loro duplice natura che li porta ad essere al tempo stesso istituzione e rappresentanza: istituzione con funzioni pubblicistico-amministrative, di certificazione, conoscenza regolazione e promozione del mercato; rappresentanza perché, con la rinnovata procedura di formazione degli organi politici, soprattutto per quanto riguarda la composizione del Consiglio, la Camera si configura effettivamente come l'istituzione-espressione di tutte le categorie presenti nell'economia locale. Si può anzi dire che in questo senso, grazie alle previsioni innovative contenute nella legge di riordino, le Camere italiane sono state le prime in Europa a configurarsi come una sorta di Authorities del mercato articolate sul territorio, preposte alla tutela della libertà del mercato, dello sviluppo della concorrenza, della trasparenza delle contrattazioni. Da un lato, infatti, la rappresentanza garantita dalle categorie dei lavoratori e dei consumatori nel Consiglio camerale consente di comprendere meglio la natura del nuovo Ente camerale, sede istituzionale in cui tutte le forze protagoniste del mercato sono chiamate a confrontarsi; dall'altro, l'attribuzione alle Camere di funzioni paragiurisdizionali particolarmente rilevanti nei mercati moderni (come l'arbitrato e la conciliazione) ha contribuito a diffondere anche nei sistemi camerali di altri Paesi una nuova concezione dell'Ente camerale, inteso come istituzione super partes di regolazione del mercato. Le Camere italiane possono dunque realmente contribuire a sviluppare in Europa il concetto dell'Ente camerale come strumento forte, capace di garantire l'affermazione di una democrazia economica nella quale sia rilevante la rappresentanza dei sistemi economici locali e delle imprese e sia valorizzato l'apporto degli altri soggetti economici (i consumatori, le rappresentanze dei lavoratori, le professioni), e di contribuire, amministrando una vasta gamma di compiti specifici (ad esempio quelli per il superamento delle asimmetrie informative e per la risoluzione delle controversie), al buon andamento del mercato.
Il contributo alle riforme istituzionali e l'organizzazzione a rete
L'evoluzione del sistema camerale italiano, ed in particolare la connotazione delle Camere di Commercio come Enti autonomi non legati ad una rappresentanza dei cittadini residenti sul territorio, ma rappresentanti di interessi generali, in grado di concorrere con il sistema dei governi territoriali e a dar voce a comunità parziali dotate di proprie specifiche vocazioni - in una parola la loro configurazione come autonomie funzionali - ha inserito a pieno titolo le Camere nell'ordinamento italiano come soggetti attivi nel processo di riforma della Pubblica Amministrazione, in applicazione dei principi della sussidiarietà, del decentramento e della semplificazione. Anche in questo l'esempio camerale italiano rappresenta una voce fondamentale all'interno del dibattito in atto nella costruzione della dimensione istituzionale dell'Europa, sia nel senso della valorizzazione della sussidiarietà, sia sotto il profilo del decentramento territoriale e funzionale. Merita un cenno l'organizzazione del sistema camerale italiano, "struttura a rete" che costituisce un esempio, probabilmente unico, di amministrazione capillarmente strutturata sul territorio, in grado di produrre in modo sinergico e coordinato un'offerta di servizi e politiche comuni che travalica la dimensione locale e si presenta diffusa in tutto il Paese. Infatti, se è vero che ogni singola Camera è in sé un "organismo specifico e compiuto", al punto che, pur nell'omogeneità delle attribuzioni, è impossibile trovare due Camere di Commercio uguali, è tuttavia proprio la tipica struttura "a rete" del sistema a consentire ad ogni Ente camerale di sviluppare servizi eccellenti seguendo la propria vocazione territoriale di estenderli in altri territori, e al tempo stesso di offrire in loco, grazie alla cooperazione con altre Camere, anche quelle prestazioni che non realizza direttamente. In questo modo le risorse disponibili (umane, economiche e tecnologiche) vengono impiegate nella maniera più efficiente ed efficace e la qualità dei servizi resi alle imprese viene migliorata. L'organizzazione "reticolare" appare in quest'ottica l'unico modo con cui è possibile continuare a seguire le imprese in un sistema economico sempre più "globalizzato" e mondiale e per questo lo sviluppo e il potenziamento delle "reti" ad ogni livello - locale, regionale, nazionale, europeo ed internazionale - è già, ma in prospettiva lo sarà sempre più, alla base di gran parte delle politiche future delle Camere di Commercio. La Camera di Commercio di Milano, consapevole del suo ruolo di integratore di sistemi e di promotore dei collegamenti necessari tra i territori e le imprese, già nel 1993 si è fatta artefice della creazione del Club delle Grandi Camere europee, formando, insieme ad Amsterdam, Francoforte, Madrid e Parigi, gruppi di lavoro su grandi temi di portata europea (tra gli altri l'ambiente, l'omogeneizzazione delle procedure amministrative, l'euro, il commercio elettronico, ecc.). A breve il Club sarà allargato ad altre Camere di configurazione giuspubblicistica, in una prospettiva di ampliamento esponenziale del raggio di azione. In conclusione si può dire che "essere europei" rappresenta già, per certi versi, la dimensione normale delle Camere di Commercio e del sistema camerale italiano: certo in futuro questa evoluzione dovrà essere ancora più profonda e riguardare tutte le sue componenti - politiche e strategiche, il personale, le competenze e le funzioni, le risorse - ma crediamo alla luce del percorso già compiuto, che il cammino sia ben intrapreso.
Pubblicato su Impresa & Stato, n. 51, settembre-dicembre 1999, p.11
bando-costituzione-reti-d-impresa.pdf
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