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di Bruno Dente

Docente di Architettura, Politecnico, Milano.

Obiettivo di questo contributo è di fornire qualche indicazione relativamente alle possibili e necessarie trasformazioni dei processi di governo nella metropoli milanese. A tal fine è sembrato necessario caratterizzare le modalità attraverso le quali sono state assunte le decisioni collettive a Milano negli ultimi decenni. In altre parole, è assolutamente essenziale riuscire a giungere a una descrizione condivisa di ciò che è effettivamente successo, in assenza della quale le diagnosi e le terapie rischiano di essere divergenti, non tanto perché diversi sono i valori o gli obiettivi ai quali si ispirano, quanto piuttosto perché fanno riferimento a immagini della realtà tra loro non sovrapponibili. Il fuoco del contributo è sul public policy making innovativo (la governance dell'innovazione), vale a dire le modalità attraverso le quali vengono decise e attuate le più significative innovazioni, di processo o di prodotto, sul versante dei servizi, delle infrastrutture, delle politiche pubbliche nell'area milanese. Per semplificare l'operazione si è operata una periodizzazione che parte dalla fine della ricostruzione (inizio anni Cinquanta) ed è scandita dall'avvento del secondo centro sinistra (più o meno in contemporanea con le tensioni sociali della seconda metà degli anni Sessanta) e dalla crisi di Tangentopoli (1993). I risultati della ricerca sono riportati nella tabella 1 che riporta, con tutte le forzature utili per marcare le differenze, i giudizi sintetici relativi alla differente capacità innovativa della città nei tre periodi e al peso che le varie categorie di attori hanno ricoperto. Le tendenze strutturali che emergono sono sostanzialmente due. La prima riguarda la verticalizzazione del network: la felice autosufficienza di cui poteva godere il comune capoluogo nella "età dell'oro" degli anni Cinquanta e dei primi anni Sessanta è definitivamente tramontata. Governare Milano già ieri, e comunque certamente oggi, è un esercizio di multilevel governance, in cui sono coinvolti attori che si collocano a diverse scale territoriali. L'integrazione che va perseguita è, quindi, anche verticale e non solo orizzontale. Basta questa riflessione per rendersi conto di come non sia possibile immaginare il governo della metropoli come la costruzione di una qualche forma di autorità gerarchica sovraordinata. Ma quel che più conta è il fatto che gli anni Novanta hanno visto una progressiva crescita del ruolo della regione e una progressiva eclissi dell'Amministrazione Centrale: ciò è in linea con le tendenze generalizzate verso il federalismo e apre tutta una serie di problemi e di opportunità che occorrerà analizzare con attenzione. La seconda tendenza, difficilmente reversibile, riguarda il fatto che la rappresentanza della società e dei cittadini passa oggi attraverso soggetti nuovi. La moltiplicazione delle identità individuali, la trasformazione della stratificazione sociale e la caduta delle ideologie hanno depotenziato i partiti politici che non possono più essere i luoghi privilegiati di raccolta e articolazione della domanda e di elaborazione delle politiche. La complessità e l'incertezza dei problemi che stanno di fronte alle società sviluppate rendono velleitari i tentativi di ricreare una società civile fatta di circoli culturali generalisti. La partecipazione popolare diretta è una risorsa preziosa per la soluzione di problemi localizzati, ma è del tutto incapace di affrontare questioni di scala maggiore. Il fatto nuovo è che la pluralizzazione delle reti di policy making vede, oggi, la mobilitazione del cosiddetto terzo settore. Pur nella loro enorme differenziazione - si va da gigantesche fondazioni bancarie ad associazioni di volontariato dalla fragile organizzazione - si tratta di soggetti accomunati da logiche di azione che si basano su un mix di professionalità e attenzione ai valori che li rende difficilmente riducibili ai paradigmi rassicuranti della concertazione, pensati per includere nel processo di policy making i tradizionali soggetti portatori di interessi (le associazioni imprenditoriali, i sindacati, gli ordini professionali, ecc.) che pure continuano a costituire una parte rilevante delle reti decisionali. Insomma, la grande cesura dell'inizio degli anni Novanta ci consegna l'immagine di un sistema di governance che, pur mantenendo al centro le istituzioni, si allunga sulla dimensione verticale e si allarga su quella orizzontale. Quali conseguenze trarne per quanto riguarda le trasformazioni istituzionali necessarie?

Governance e innovazione a Milano: le criticità principali

Milano è sempre stata, se confrontata con città di rango eguale o inferiore, una città fortemente sotto-istituzionalizzata. Se in passato vi sono stati tentativi in questo senso (ad esempio il PIM), la capacità di concepire soluzioni istituzionali e organizzative originali sui temi della governance è sparita da tempo. Gli esperimenti più interessanti e i fallimenti più vistosi si sono verificati altrove. Lo spirito ambrosiano, da questo punto di vista, ha portato a volare basso. In secondo luogo, Milano è stata una città sotto-governata. In definitiva tutte o quasi le "eccellenze" di cui andiamo fieri sono "accadute" in assenza di una politica pubblica vera e propria. Basti pensare al sistema moda, sempre alla ricerca di un suo museo, di una sua scuola, o al mondo del design - che ha ritrovato il suo splendore di un tempo grazie all'invasione della città da parte del salone del mobile e alla nascita del distretto della grafica nell'area di via Savona e Tortona - per il quale le istituzioni hanno giocato un ruolo marginale. Sin qui abbiamo parlato di eccellenze private, che è naturale nascano "spontaneamente". Il fatto è che lo stesso vale anche per la produzione di beni pubblici, quale indubbiamente è, ad esempio, la ricerca scientifica nel settore medico, campo nel quale istituzioni di grandissimo pregio come l'Istituto Mario Negri, il San Raffaele, l'Istituto Europeo di Oncologia o il Monzino sono nate per iniziativa privata e al di fuori di qualsiasi programmazione. Si tratta, del resto, di una vecchia tradizione milanese: il Politecnico stesso, come la Cattolica e la Bocconi, sono nati così. Ma ritorniamo al filo principale del nostro discorso. Dal punto di vista del governo dell'innovazione a livello metropolitano, l'analisi compiuta ci consegna tre criticità fondamentali:

1) il rischio di una stasi della progettualità;

2) la difficoltà di recuperare un rapporto con il centro (Roma o Bruxelles);

3) la caduta della già scarsa cooperazione orizzontale a livello metropolitano.

La prima è forse la più importante e la più pericolosa: se non vi sono progetti di innovazione da realizzare e la politica è tutta giocata sul tamponamento delle emergenze, il miglioramento dei meccanismi di governance può, forse, servire a mantenere la ritrovata (e necessaria) capacità realizzativa, ma non è in grado di affrontare le questioni di sviluppo della metropoli. Persino nel periodo più buio della storia politico/amministrativa milanese sono stati formulati progetti importanti di innovazione, che rappresentano le principali realizzazioni del decennio successivo. La seconda criticità può apparire paradossale, anche perché la fase di accentramento degli anni Settanta e Ottanta ha prodotto forse più guasti che vantaggi a livello metropolitano. E tuttavia, di fronte all'indubbia constatazione che la regione va stretta al capoluogo - dato che le politiche di riequilibrio che essa inevitabilmente persegue vengono spesso vissute come una penalizzazione della capitale regionale - Milano non sembra essere riuscita a sviluppare una propria dimensione nazionale che stia alla base dei suoi rapporti con lo Stato e l'Unione Europea. Il risultato è che frequentemente gioca in difesa di interessi locali. Il messaggio che sembra passare è semplicemente quello di rivendicare l'attenzione - e i denari - del governo nazionale per realizzare i propri progetti nel proprio interesse. La terza criticità è più vicina a casa: la cooperazione tra i comuni dell'area non è mai stata straordinaria, ma era comunque ottenuta attraverso l'imperialismo del capoluogo. Un certo ripiegamento del Comune di Milano sulla cinta daziaria e il rafforzamento dei comuni della cintura hanno generato una situazione che oggi va corretta con urgenza, perché il suo permanere rischia di generare situazioni ingestibili. Può darsi che nel breve periodo si riescano a tamponare i problemi relativi alla casa, ai rifiuti o ai trasporti attraverso il mero coordinamento informale, ma alla lunga una prospettiva di sviluppo passa attraverso la presa in considerazione di un'area ben più vasta del solo comune capoluogo, tanto più che le cooperazioni orizzontali tra comuni della cintura contermini rischiano di restare zoppe in assenza di un collegamento con le politiche del capoluogo. Affermare che queste paiono - dal punto di vista della governance dell'innovazione - le tre principali criticità, non significa disconoscere i progressi che sono stati fatti negli ultimi anni, soprattutto sul versante della capacità realizzativa che ha implicato un mix di esternalizzazioni e rafforzamento degli apparati. Tuttavia, identificare le principali criticità significa rifiutare una visione olistica del problema della governance secondo la quale se non cambia tutto non può cambiare nulla. Purtroppo di approcci e di soluzioni olistiche è infarcito il dibattito corrente, che pone al centro le soluzioni costituite dalla Città metropolitana da un lato, e dal Piano Strategico dall'altro, che qui, per ragioni di spazio, non affronterò, ma che ben difficilmente possono rappresentare la panacea ai problemi sopra evidenziati. Occorre allora ricordare, con una certa brutalità, che:

- la progettualità non è figlia di un disegno istituzionale e, tanto meno, di un assetto sociale ed economico, ma dell'esistenza di investimenti dedicati e di soggetti investiti del problema: per parafrasare Einstein, ogni innovazione è composta al 90% di sudore. Non ci si può stupire, allora, che lo smantellamento dei think tanks creati a partire dagli anni Cinquanta (dal Centro studi del PIM all'abbandono delle tematiche milanesi da parte dell'IRER) abbia avuto come effetto la caduta della progettualità. Anche tentativi svolti in passato di tenere sotto controllo le dinamiche della città metropolitana (dall'OETAMM a Monitorare Milano) sono stati abbandonati e il ruolo di supplenza svolto, sia sul terreno dell'analisi sia su quello della proposta, da benemeriti soggetti associativi (da MeglioMilano all'AIM) non può sostituire un investimento pubblico. Se non si affronta questo tema in modo esplicito, mi pare evidente che tra qualche anno saremo ancora a lamentarci dell'assenza di innovazione. Appare urgente riuscire a recuperare la capacità di stare dentro un circuito internazionale, che era al centro delle preoccupazioni negli anni Cinquanta e che è progressivamente venuta meno, prima a causa del ripiegamento ideologico o affaristico, poi in nome di un'enfasi davvero esiziale sulla concretezza;

- il rapporto con lo Stato e con la Regione, nel medio periodo, è inevitabilmente legato alla capacità di proporre programmi e progetti da finanziare, non alla pressione politica basata su qualche misura di fabbisogno o di sottodotazione. Questa è la ragione per la quale progetti come le Olimpiadi, gli EXPO, le Città della Cultura hanno così grande importanza: essi consentono di declinare gli obiettivi di interesse della città con gli obiettivi nazionali. Ovviamente è perfettamente legittimo chiedersi se fare le Olimpiadi a Milano sia una buona idea, ma il punto è un altro: senza un'identificazione di programmi e progetti concreti, che siano chiaramente nell'interesse della regione o della Nazione, grandi città come Milano verranno inevitabilmente penalizzate nella distribuzione delle risorse;

- la cooperazione orizzontale tra i comuni e le altre istituzioni dell'area non può essere risolta una volta per tutte con qualche marchingegno istituzionale del tipo conferenza metropolitana. Le aree di riferimento di servizi differenti sono anch'esse inevitabilmente differenti e quindi la ricerca di accordi e collaborazioni non può che frammentarsi in una pluralità di momenti organizzativi o processuali separati per differenti ambiti di policy e/o per differenti sub-aree. Da questo punto di vista, se il nuovo protagonismo dei comuni della cintura si è espresso attraverso forme di collaborazione geograficamente delimitate e la promozione di innovazioni significative, ciò che potrebbe essere sufficiente a innescare un processo virtuoso di collaborazione è un mutamento di atteggiamento da parte del comune capoluogo. L'esempio della città di Parigi, dove esiste un assessore con delega alle relazioni intercomunali e nel rapporto annuale del Sindaco si dà conto dei progressi compiuti in questa direzione, mostra come si tratti di una questione della quale non possono non occuparsi le metropoli che si vogliono davvero grandi. Del resto, vi sono cose che è realisticamente possibile fare già nel breve periodo: lo sviluppo di agenzie funzionali con compiti di raccordo dei servizi esistenti nell'area, la promozione di accordi geograficamente o funzionalmente delimitati per lo sviluppo di progetti comuni e/o di processi decisionali condivisi (ad esempio per la localizzazione dei grandi attrattori di traffico). Tali accordi possono porsi a scale geografiche molto differenti: a un estremo stanno le sub-aree coinvolte in una politica delle "porte della città". All'estremo opposto vi è la considerazione dell'intera pianura padana implicita nel trattamento di questioni di grande portata come il rapporto tra Torino e Milano, lo sviluppo di Malpensa, la relazione della città con il mar Mediterraneo. Ovviamente, ai due estremi della scala geografica, stanno problemi di governance differenti. Per quanto riguarda le sub-aree della grande Milano, il problema delicato è quello di trovare adeguati meccanismi di formulazione e decisione, capaci di essere al tempo stesso garantisti ed efficienti, mentre la fase di attuazione presenta probabilmente minori criticità. Per quanto riguarda la dimensione interregionale, al contrario, la questione della decisione generale è relativamente meno rilevante, mentre davvero cruciale è riuscire a dare gambe e meccanismi efficaci di controllo ai progetti che emergono.

Possibili soluzioni

Si tratta, ovviamente, di un discorso di grande difficoltà che non è possibile affrontare compiutamente in questa sede. Resta il fatto, comunque, che è probabile che nel breve periodo si debba potenziare il ruolo di istituzioni intermedie, come la provincia, cui spetta la funzione di valorizzare e potenziare il nuovo protagonismo dei comuni "minori"; la Camera di Commercio, che deve riuscire a mobilitare il mondo imprenditoriale attorno a progetti collettivi, e le Fondazioni Bancarie, che devono riuscire a costituire il punto di riferimento del terzo settore milanese. Una proposta ancora più concreta potrebbe essere costituita dal lancio di una serie nutrita di studi di fattibilità esplicitamente finalizzati a identificare delle proposte di trasformazione che siano in grado di rafforzare i legami tra gli attori del network, sia a livello orizzontale sia verticale, a partire da opportunità o bisogni concreti. A parere di chi scrive, questo tipo di impostazione sarebbe nell'interesse dei soggetti istituzionali forti che agiscono nell'area, Regione e Comune capoluogo innanzitutto, i quali rischiano, in prospettiva, di pagare la povertà dell'attuale dibattito e il suo appiattimento sull'immediato (o su prospettive di lunghissimo termine poco credibili) in termini di consenso e di effettiva centralità. Ma tutto ciò implica la necessità di adottare esplicitamente un approccio al governo dell'area che ne riconosca il carattere plurale. La direzione nella quale bisogna andare non è quella, tanto rassicurante quanto improbabile, della ricomposizione di un quadro generale, quanto quella della segmentazione dei problemi e della creazione di meccanismi di governance ad hoc attorno a progetti credibili. Solo a valle di un rilancio progettuale, in grado di mobilitare su progetti visibili la cooperazione di una pluralità di soggetti interni ed esterni all'area, sarà possibile pensare di ricostruire un nuovo equilibrio anche istituzionale che sia adeguato a trattare i problemi davvero importanti. Oggi mancano le condizioni di contesto - basti pensare all'incertezza sugli effetti della globalizzazione e del federalismo - e quelle soggettive - la fiducia tra gli attori in presenza. Se, per quanto riguarda le prime, non c'è purtroppo molto da fare, è sullo sviluppo delle seconde che appare necessario concentrarsi attraverso azioni solo apparentemente limitate. Ma forse, per chiudere con una nota di ottimismo, è proprio nell'incertezza che una città come Milano è più in grado di sfruttare i propri vantaggi competitivi, che stanno anzitutto nella diversità e nella ricchezza delle sue risorse umane e di conoscenza. Da questo punto di vista, l'assenza di una "formula magica" appare davvero una fortuna.