17. CAMERE DI COMMERCIO L'EVOLUZIONE ISTITUZIONALE
Nel leggere la storia delle Camere di Commercio e della loro Unione viene naturale rilevarne la vitalità; le istituzioni italiane sono state generalmente caratterizzate dall'immobilismo, dalla difficoltà di modificarsi per adeguarsi ai mutamenti sociali ed economici che hanno interessato il nostro Paese; le Camere di Commercio, al contrario, nel corso della loro esistenza hanno conosciuto numerose trasformazioni istituzionali.
A questa propensione al cambiamento ha certamente contribuito la particolare natura delle Camere, istituzioni anomale nel paesaggio amministrativo del nostro Paese in quanto caratterizzate da un singolare "ibridismo" tra pubblico e privato.
La coesistenza di queste due nature (istituzionale-pubblicistica e associativa-privatistica) ha fatto sì che la struttura, l'ordinamento e le funzioni delle Camere siano sempre state sensibili e reattive alle oscillazioni e ai mutamenti dei rapporti tra Stato e mercato, tra potere politico e potere economico, tra politica e società.
La natura anomala delle Camere è inoltre alla radice della convivenza non sempre facile di queste istituzioni con gli altri enti, quelli territoriali in primis, i quali hanno, in alcuni casi ed in alcuni periodi, percepito l'esistenza delle Camere come invasiva dei propri spazi e delle proprie competenze.
I sempre più rapidi cambiamenti avvenuti nel mondo dell'economia e la necessità di trovare spazi e funzioni proprie, hanno perciò contribuito a fare in modo che le istituzioni camerali si modificassero nel tempo, per poter rispondere adeguatamente alle esigenze ed alle istanze degli operatori economici ed evitare, nello svolgimento delle loro attività, sovrapposizioni con altri enti pubblici o con istituzioni private espressione degli interessi delle categorie imprenditoriali.
Una nuova identità per rinnovare la funzione delle Camere
L'attuale configurazione delle Camere di Commercio è notoriamente il frutto di un processo di autoriforma avviato negli anni '70, in un periodo particolarmente critico dell'esistenza di questa istituzione: con la creazione delle Regioni si era infatti aperta una fase di forte delegittimazione degli istituti camerali.
All'epoca le Camere non brillavano certo per dinamismo riformatore, la crisi delle istituzioni camerali tradiva in realtà una crisi più generale delle istituzioni del nostro Paese. L'inadeguatezza della Pubblica Amministrazione italiana verso le esigenze della società civile, la sua incapacità di stare al passo con le mutate condizioni sociali, economiche e politiche del Paese era forse ancora più stridente nel caso delle Camere di Commercio: per decenni esse erano rimaste immutate, impaludate nello svolgimento di attività istituzionalmente importanti, consolidate nella tradizione, ma non sottoposte all'incentivo della verifica d'attualità.
La creazione delle Regioni poneva improvvisamente l'esigenza di rivedere l'assetto complessivo delle funzioni e delle strutture degli enti locali, in particolare delle Camere di Commercio che mancavano dello status di enti territoriali e per le quali diveniva fondamentale interrogarsi sulla loro posizione all'interno dell'ordinamento istituzionale del nostro Paese.
Ai fini della sopravvivenza stessa, il sistema camerale inizia così un percorso impegnativo, diretto a ripensare alle proprie funzioni ed al proprio ruolo, a rivedere i rapporti con gli altri enti locali ¿ in particolare le Regioni.
Le Camere comprendono la necessità di ampliare, nell'ambito degli spazi consentiti dalle leggi allora vigenti, la loro sfera d'azione per giustificare la permanenza e riaffermare il loro valore nel nostro ordinamento, evitando di essere riassorbite dalle istituzioni regionali.
Da una posizione e da funzioni divenute statiche, le Camere riescono a reinventarsi un ruolo innovativo, di sostegno reale allo sviluppo dei sistemi d'impresa.
Le istituzioni camerali hanno voluto riaffermarsi come Pubblica Amministrazione per le imprese, riuscendo a cogliere gli stimoli e le sfide che provenivano dal mondo economico e ad attuare un adeguamento parallelo: il sistema delle imprese andava strutturandosi secondo uno schema a rete, anche le Camere di Commercio hanno rafforzato la struttura a rete; l'economia andava organizzando su due dimensioni ¿ locale e globale, le Camere ¿ enti fortemente radicati sul territorio di riferimento ¿ sono riuscite a darsi una dimensione internazionale; il sistema produttivo chiedeva allo Stato efficienza ed efficacia, le Camere si sono organizzate per fornire servizi sempre più sofisticati.
Partendo da una situazione critica le Camere si sono ricostruite una nuova ed originale identità proponendosi, sia sul piano istituzionale sia nei confronti del mondo associativo, come l'Amministrazione Pubblica per le imprese sul piano locale, così come gli enti locali lo sono per i cittadini; sono riuscite ad affermarsi come enti specializzati nello svolgimento di funzioni amministrative regolatrici e promozionali riferite al mercato, come luogo in cui la rappresentanza degli interessi imprenditoriali settoriali ¿ propria delle Associazioni di categoria ¿ potesse trovare una sintesi, un terreno comune facendo delle Camere di Commercio la casa delle imprese e l'ente preposto a rappresentare gli interessi generali del sistema economico.
In sostanza si può affermare che in Italia ¿ paese in cui la cultura politica nazionale ha spesso mostrato un atteggiamento di indifferenza per gli interessi e i problemi delle imprese considerate nel loro complesso ¿ le Camere di Commercio hanno costituito un sistema istituzionale capace di raccogliere le istanze e i bisogni del sistema imprenditoriale, a comprendere la peculiarità delle esigenze proprie delle imprese e di percepire il loro ruolo nella società.
Nuove prospettive per le Camere con la legge di riforma
La legge 580/93 rappresenta la legittimazione di questo percorso di autoriforma; la riaffermazione ed anzi l'ampliamento della funzione delle Camere quale principale, e tendenzialmente unica, interfaccia amministrativa per il sistema delle imprese.
In base alla 580 viene infatti introdotto nel nostro ordinamento il principio innovativo secondo il quale le Camere sono l'amministrazione ordinariamente preposta alle funzioni relative alle imprese, funzioni di cui possono essere dirette titolari oppure delegatarie da parte dello Stato o delle Regioni.
La legge di riforma viene emanata all'inizio degli anni '90, in un momento in cui le istituzioni tradizionali della democrazia rappresentativa dei Paesi occidentali sono in crisi un po' ovunque: esse non riescono più a rappresentare in modo adeguato una realtà sociale in rapido movimento, in Italia la loro difficoltà è ancora più evidente.
Il sistema istituzionale italiano appare, infatti, ancora largamente organizzato in strutture centralistiche. Le autonomie locali risultano compresse al minimo, non esiste alcuna applicazione concreta del principio di sussidiarietà.
L'apparato statale rivela in misura sempre più evidente la propria incapacità di percepire i bisogni locali e di organizzare le relative risposte.
Il tradizionale modello di governo verticale appare sempre più inaccettabile e mal tollerato e risulta evidente la necessità di attuare un suo rovesciamento così da porre realmente le istituzioni pubbliche e, in particolare, i centri decisionali più vicini ai cittadini.
In questa prospettiva si inquadra la 580, che va a modificare radicalmente la soggettività politica delle Camere introducendo forti elementi di democratizzazione.
Da pezzo di Stato che guardava alle imprese, le Camere divengono istituzioni moderne, all'interno delle quali trovano una rappresentanza non solo gli esponenti del mondo imprenditoriale ma anche i rappresentanti di altri due protagonisti del sistema economico inteso in senso più ampio: i lavoratori ed i consumatori.
Sono gli stessi soggetti economici che ora, dall'interno, animano la Pubblica Amministrazione.
Il percorso evolutivo compiuto dal sistema camerale italiano non può, tuttavia, ritenersi concluso con l'emanazione della legge 580, provvedimento che da un lato formalizza i cambiamenti operati dalle Camere e dall'altro pone le premesse per ulteriori sviluppi del ruolo e delle funzioni dell'istituzione camerale.
È d'altro canto evidente che i profondi cambiamenti attualmente in corso, sia sul piano nazionale sia in ambito internazionale, non mancheranno di riflettersi sulle future linee operative delle Camere e sui loro rapporti con le altre istituzioni che operano sul territorio e con le Associazioni di categoria.
Sul piano interno, infatti, la riforma delle Camere si inserisce e, per certi aspetti, si può dire che ha anticipato la più generale riforma istituzionale realizzata in Italia nel corso di questo decennio
Il recente complesso normativo Bassanini, in particolare, ha provveduto a ridefinire il sistema istituzionale del nostro Paese, attuando una non più procrastinabile politica di forte decentramento e rivitalizzando il sistema delle autonomie locali, trasferendo il potere decisionale il più possibile vicino al livello in cui le decisioni sono destinate a manifestare i loro effetti.
È sorta nuovamente la necessità di un "riposizionamento" delle Camere nei confronti degli altri enti che operano sul territorio.
Anche se in una situazione radicalmente mutata rispetto a quella esistente negli anni '70 si è perciò avviato un percorso evolutivo che investe non solo i rapporti con le istituzioni ma anche con le Associazioni degli imprenditori.
In particolare i rapporti con gli enti territoriali locali si vanno sempre più improntando a logiche di complementarietà, di cooperazione e di proposta, avendo ben presente la distinzione delle rispettive missioni, diretta nel caso delle Camere allo sviluppo della competitività del sistema delle imprese nel suo complesso, nel caso di Regioni, Province, Comuni allo sviluppo e alla tutela del territorio e dei cittadini.
Gli ambiti d'azione delle Camere
L'azione delle Camere verso il mercato e le Associazioni degli imprenditori è invece sempre più caratterizzata dal principio di sussidiarietà, principio che assume una valenza particolare se riferito alle modalità con cui l'istituzione camerale esercita il proprio ruolo di moltiplicatore dello sviluppo.
Diviene, infatti, evidente che finalità dell'istituzione camerale non è sostituirsi alla società civile o limitarne le capacità di auto-organizzazione, ma contribuire a farla crescere. Non è perciò sufficiente che la Camera di Commercio eviti di sovrapporsi ad altri soggetti nell'esercizio delle sue attività, ma deve invece contribuire a rafforzare i soggetti del mercato, a favorire la loro crescita ed a svilupparne la capacità di risposta ai bisogni espressi dal mercato stesso.
Se sul piano interno, la dimensione locale viene valorizzata, sul versante internazionale si assiste invece ad una deterritorializzazione sempre più accentuata di alcuni settori a cominciare da quello economico-finanziario.
Questa progressiva globalizzazione fa sorgere per le imprese problemi ed esigenze particolari e il sistema camerale, proprio in virtù della funzione di istituzione per le imprese ¿ per il mercato ¿ è chiamato sempre più in prima persona a raccogliere una serie di istanze provenienti dal mondo dell'economia e conseguenti alla globalizzazione.
Le Camere continuano ovviamente ad esercitare numerose competenze amministrative nei riguardi delle imprese, soprattutto in materia anagrafico-certificativa. L'attribuzione alle istituzioni camerali della gestione del Registro Imprese ha già contribuito, peraltro, a trasformarle in autorità locale per la registrazione e la certificazione dei fatti economici.
Esse sono d'altro canto destinate a concentrare la loro attività su una serie di compiti che oggi vanno assumendo un rilievo sempre maggiore, in relazione ai quali esiste una forte domanda di servizi da parte delle imprese e per i quali il mercato non è ancora sufficientemente attrezzato.
È perciò prevedibile, oltre che necessario, un crescente impegno delle Camere in primo luogo quali soggetti regolatori del mercato.
La globalizzazione, da un lato, e quindi l'intensificazione dei contatti tra operatori economici di aree spesso distanti tra loro e la maggior attenzione e sensibilità verso i consumatori, aumentano indubbiamente il grado di trasparenza e di affidabilità richiesti dai mercati.
Le Camere di Commercio possono svolgere un ruolo rilevante al fine di contribuire a diffondere una cultura del mercato, a costruire una nuova etica nei rapporti tra operatori economici, a creare mercati più sicuri.
L'internazionalizzazione e la globalizzazione rappresentano altri due importanti ambiti di azione delle Camere. La creazione della moneta unica, e dunque di uno spazio economico sempre più aperto, fa sorgere anche per le imprese del nostro Paese forti opportunità di crescita, ma è chiaro che per operare in un mercato europeo ¿ quando non addirittura mondiale ¿ occorre essere sufficientemente preparati.
Una delle priorità delle Camere di Commercio consiste nel fornire al sistema delle imprese, e in particolare alle PMI, tutti gli strumenti necessari per operare in un mercato fortemente allargato secondo logiche e strategie competitive.
Assumono ad esempio un valore strategico e prioritario, per la competitività delle imprese, il sostegno al trasferimento tecnologico e all'innovazione, nonché le problematiche legate allo sviluppo eco-sostenibile. Alcune Camere hanno già da tempo cominciato ad operare anche su questi fronti.
Le tematiche qui accennate, rappresentano solo alcuni degli ambiti dell'azione delle Camere di Com-mercio.
Gli impegni, anche futuri, che il sistema camerale deve e dovrà affrontare per rispondere in maniera adeguata alle esigenze del mercato, offrendo servizi sempre più sofisticati e qualificati, sono certamente rilevanti. Le Camere appaiono collocate in una posizione cruciale poiché costituiscono una sorta di porta tra la dimensione locale e quella globale; il loro ruolo di "cerniera" tra impresa e Stato, tra territorio e funzione, tra locale e globale, tra autonomia e sistema appare rafforzato.
È indispensabile, però, che la peculiarità della loro natura e della loro posizione venga valorizzata adeguatamente in tutti i punti della rete.
Le istituzioni camerali hanno dimostrato di essere non solo enti utili, ma necessari, l'autorevolezza e la considerazione che si sono faticosamente conquistate possono essere mantenute solo se il sistema camerale nel suo complesso riuscirà a garantire un'attività efficace nei settori che appaiono strategicamente rilevanti per il futuro delle imprese del nostro Paese.
Pubblicato su Impresa & Stato, n. 49, gennaio-aprile 1999, p.7
MO-CC10.pdf
Modulo_Verifica_Autocertificazione_Gestore_Pubblico_Servizio.doc